En stor andel av bygge- og anleggskontrakter i Norge – entreprisekontrakter, inngås av offentlige byggherrer og byggherrer innen forsyningssektorene. Disse byggherrene må overholde regelverket for offentlige anskaffelser – lov om offentlige anskaffelser, forskrift om anskaffelser og forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene når de gjennomfører anskaffelser for bygge- og anleggsarbeid.
Entreprenører som vil tilby å utføre arbeidet for byggherrene, deltar i anskaffelsesprosesser i samsvar med de detaljerte regler i forskriftene og grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven. Fra kontraktsinngåelsen gjelder i utgangspunktet kontraktsrettens regler. For å hindre omgåelser av regelverket for offentlige anskaffelser er det bestemmelser i forskriftene om at det ikke er tillatt å endre kontrakten vesentlig.
Det karakteristiske trekket ved entreprisekontrakter er nettopp behovet for endringer. Kontraktene kan være langvarige og utenforliggende forhold som vær, grunnforhold og reguleringsprosesser virker inn og påvirker ytelsene. Grensene for hvilke endringer som kan foretas etter regelverket for offentlige anskaffelser, er et spesielt aktuelt tema for entreprisekontrakter. Problemstillingen er ytterligere aktualisert ved Covid-19 som har medført avtalerevisjon og lemping ved håndheving av kontrakter.
Konsekvensene ved brudd på reglene om endringer er at Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) kan ilegge byggherren et overtredelsesgebyr på inntil 15 % av anskaffelsens verdi. Kontrakt som er vesentlig endret, anses i realiteten som en ny kontrakt inngått uten kunngjort konkurranse. Dette vil være en ulovlig direkte anskaffelse og vilkår for å ilegge overtredelsesgebyr er oppfylt. Videre kan kontrakten ved søksmål bli kjent uten virkning eller avkortet. Byggherren må gjennomføre konkurranse på nytt, og entreprenøren risikerer oppsigelse av kontrakten.
For både byggherrene og entreprenørene er det sentrale spørsmålet, hvilke endringer som er tillatt etter regelverket for offentlige anskaffelser og hva som vil være en vesentlig endring av entreprisekontrakt.
I denne artikkelen redegjøres for reglene om endringer i kontrakt og konkrete spørsmål til endringer fra forberedelse til konkurranse for bygge- og anleggsarbeid til avslutning av kontrakten gjennomgås.
Anskaffelsesregelverket om endringer i kontrakten
For bygge- og anleggskontrakter med verdi under EØS terskelverdi, 51,5 millioner kr, kan det gjøres endring i kontrakt som ikke er vesentlige etter anskaffelsesforskriften. I forsyningsforskriften er det ikke tilsvarende regel under EØS terskelverdi, siden krav til kunngjøring av konkurranse først gjelder fra EØS terskelverdi.
For bygge- og anleggskontrakter med verdi over EØS terskelverdi, 51,5 millioner kr, er det mer uttømmende regler i anskaffelsesforskriften og forsyningsforskriften. Det er angitt typetilfeller hvor endring er tillatt:
- Forholdet er hjemlet i en endringsklausul, hvor det klart fremgår hvilke endringer oppdragsgiveren kan foreta, i hvilket omfang og på hvilke vilkår.
- Endringer gir prisøkning lavere enn terskelverdiene og 15 % av den opprinnelige kontraktsverdien for bygge- og anleggskontrakter.
- Endringer gjelder nødvendige tilleggsleveranser så fremt angitte betingelser er oppfylt, og prisøkningen ikke overstiger 50 % av den opprinnelige kontraktsverdien. Ved etterfølgende endringer gjelder begrensningen for hver enkelt endring. Endringen må kunngjøres.
- Endringer som er nødvendige som følge av omstendigheter som en aktsom oppdragsgiver ikke kunne forutse og anskaffelsens overordnede karakter ikke blir endret og prisøkningen ikke overstiger 50 % av den opprinnelige kontraktsverdien. Som over gjelder at ved etterfølgende endringer, gjelder begrensningen for hver enkelt endring. Endringen må kunngjøres.
- Leverandørskifte som følge av en omstrukturering, for eksempel ved overtakelse, fusjon, oppkjøp eller konkurs, så fremt gitte betingelser er oppfylt.
I tillegg til typetilfellene er det angitt at en endring som ikke er vesentlig, vil være tillatt.
I en egen bestemmelse er det opplistet forhold som alltid medfører at en endring anses vesentlig:
- Endringen gjelder nye betingelser som ville ført til at andre leverandører kunne ha deltatt i konkurransen
- Kontraktens økonomiske balanse endres til fordel for leverandøren
- Kontraktens omfang endres betydelig
- Skifte av leverandør som ikke dekkes av det angitte typetilfellet som angitt over
Oppsummert må det gjøres en konkret vurdering av om en endring er vesentlig eller ikke. Spørsmålet er om den aktuelle endringen er omfattet av et beskrevet typetilfelle og om samtlige vilkår er oppfylt. For endringer som ikke omfattes av typetilfellene, foretas en vurdering av de opplistede forhold over. Det sentrale vurderingstemaet er om andre entreprenører ville kunne deltatt i konkurransen om endringen hadde vært omfattet av konkurransen.
Ved endring av bygge- og anleggskontrakter med verdi under EØS terskelverdi, 51,5 millioner kr og som er omfattet av anskaffelsesforskriften, kan det sees hen til de mer uttømmende reglene over EØS terskelverdi. En endring som ikke vurderes som vesentlig over EØS terskelverdi, vil i all hovedsak ikke bli vurdert som en vesentlig endring under terskelverdien.
Endringer i de ulike fasene i kontraktsløpet for entreprisekontrakter
Forberedelse til konkurranse
Fra planleggingsfasen for anskaffelse av bygge- og anleggsarbeid, som skal resultere i en entreprisekontrakt, bør byggherren være bevisst reglene om endringer i kontrakt etter anskaffelsesregelverket.
For eksempel kan byggherre velge entrepriseformen samspill mot totalentreprisekontrakt. Det gir større rom for endringer i samspillsfase med entreprenøren frem mot en totalentreprisekontrakt.
Ved utarbeidelse av kravspesifikasjonen bør byggherren nøye vurdere hva som er kontraktens gjenstand. Typisk kan byggherren spesifisere arbeid som erfaringsmessig, uventet kan oppstå.
Poenget er at byggherren tilrettelegger for handlingsrom i kontrakten. Beskrivelsen av varighet og omfang knyttes til prosjektet og tar høyde for at det kan ta lenger tid å sluttføre prosjektet og at det kan få et større omfang.
Det første typetilfellet på tillatt endring – endringsklausul, oppfordrer byggherren konkret til å inkludere opsjoner som del av konkurransen. Dersom det for eksempel kan bli aktuelt med solcellepanel på taket på et bygg eller ekstra tilrettelegging av uteområder, bør det tas med i kravspesifikasjonen. Så lenge opsjonen beskrives klart, i hvilket omfang og på hvilke vilkår, er det en tillatt endring.
I lys av de alvorlige konsekvensene ved brudd på reglene om endring i kontrakt, er det viktig å bruke tid og gjøre grundig arbeid ved planlegging av konkurransen. Vurderingene bør nedfelles skriftlig i samsvar med det grunnleggende prinsippet om etterprøvbarhet og sikre tidsnær dokumentasjon.
Gjennomføring av konkurransen
I denne fasen gjelder bestemmelsene om at byggherren ikke vesentlig kan endre konkurransegrunnlaget frem til signering av kontrakten. Videre at en entreprenør sitt tilbud som vesentlig avviker fra anskaffelsesdokumentene skal avvises.
Kontraktsinngåelsen
Det er viktig å være oppmerksom på at reglene om endringer i kontrakt gjelder fra kontraktstildeling, jf. KOFA sak 2016/104. KOFA presiserte at det var uten betydning at endringen var gjort før selve kontraktsinngåelsen og la til grunn at endringen var vesentlig. Byggherren har ikke større anledning til å endre kontrakten fra tildeling frem til signering av kontrakten enn etter kontraktsinngåelsen.
Kontraktsoppfyllelse
Den endringsadgangen byggherren er tillagt i de entrepriserettslige standardkontraktene, anses å være innenfor rammene etter anskaffelsesregelverket, jf. KOFA sak 2008/5.
Det andre typetilfellet om at endringer som gir prisøkning lavere enn 15 % av den opprinnelige kontraktsverdien for bygge- og anleggskontrakter er tillatt, samsvarer med byggherrens rett til å pålegge endringer etter NS kontraktene. Etter anskaffelsesregelverket gjelder i tillegg at endringene må være lavere enn EØS terskelverdi, 51,5 millioner kr. Flere endringer etter hverandre vurderes samlet etter denne typetilfelle bestemmelsen.
Dersom det er avtalt høyere prosentgrense for byggherrens rett til å pålegge endringer slik NS kontraktene åpner for, må det konkret vurderes om det foreligger vesentlig endring.
Av NS kontraktene følger at for regulerbare poster, vil ikke et avvik fra mengdeangivelsene være en endring, med mindre det i vesentlig grad overstiger hva entreprenøren burde tatt i betraktning ved kontraktsinngåelsen. Ved regulerbar post for f.eks. asbestsanering i entreprisekontrakt for rehabilitering av bygg, vil avvik større enn 15 % av kontraktsverdien ikke nødvendigvis utgjøre en endring. Det avgjørende er om avviket i vesentlig grad overstiger det entreprenøren burde ha tatt i betraktning ved kontraktsinngåelsen, jf. NS kontraktene. Hvorvidt en slik endring er tillatt etter anskaffelsesregelverket, må vurderes konkret.
Typetilfellene om tilleggsleveranser og uforutsette forhold som en aktsom byggherre ikke kunne forutse, er særlig praktiske. Så fremt alle vilkår er oppfylt, er endring som utgjør opptil 50 % av kontraktens verdi tillatt. Slike endringer vurderes enkeltvis og flere etterfølgende endringer inntil 50 % av kontraktens verdi, er ikke i strid med reglene om vesentlig endring av kontrakt, når samtlige vilkår er oppfylt for hver endring. Disse endringene som følge av tilleggsleveranse og utforutsette forhold skal også kunngjøres.
I eksempelet asbestsanering er ingen av de to typetilfellene – tilleggsleveranse eller uforutsett forhold, anvendelig. Det er ingen tilleggsleveranse og siden asbestsanering er en regulerbar post, kunne forholdet forutsees. Når byggherren ikke kan vise til at økt omfang asbestsanering er en tillatt endring beskrevet som et typetilfelle, blir en vurdering av de forhold som nevnt i den andre bestemmelsen avgjørende.
Spørsmålet er om den økonomiske balansen endres til fordel for leverandøren, om kontraktens omfang endres betydelig eller om endringen gjelder nye betingelser som ville ført til at andre leverandører kunne ha deltatt i konkurransen. Dersom kretsen av tilbydere hadde endret seg om det økte omfanget asbestsanering var del av konkurransen, taler det for at endringen er vesentlig.
I KOFA sak 2019/30 tok klagenemnda stilling til om forskjøvet oppstart med ca ett år i en entreprisekontrakt på grunn av reguleringsforhold var en vesentlig endring. KOFA fant at endringen i kontrakten var tillatt. Det forelå omstendigheter som en aktsom byggherre ikke kunne forutse. Byggherren hadde imidlertid ikke oppfylt vilkåret om kunngjøring av endringen. Forholdet ble rettet ved at byggherren kunngjorde endringen etter KOFA sin avgjørelse.
Som følge av Covid-19 har det oppstått spørsmål til force majeure og avtalerevisjon basert på avtalelovens § 36, samt bristende forutsetninger. Dersom det skulle være grunnlag for endring av avtalen basert på de nevnte grunnlagene – force majeure etter NS kontraktene, avtalelovens § 36 eller bristende forutsetninger, er oppfatningen at dette er innenfor rammen etter anskaffelsesregelverket. Den spesielle situasjonen pga Covid-19 kan ha ført til at byggherrer ikke har håndhevet kontraktens bestemmelser, f.eks. dagmulktsbestemmelser. Det kan ikke utelukkes at det er en endring som anses vesentlig. I KOFA saken 2019/30 vurderte KOFA om endringer av dagmulktsbestemmelser etter tildeling, hadde endret den økonomiske balansen i kontrakten. Klagenemnda fant at den aktuelle endringen ga en så liten fordel at det ikke var grunnlag for at det i seg selv var en ulovlig direkte anskaffelse.
Byggherren må konkret vurdere om endring er tillatt, og de vurderinger som foretas, bør nedtegnes skriftlig av hensyn til etterprøvbarhet og sikre tidsnær dokumentasjon.
Kontraktsavslutning
Til slutt nevnes at det i en mye omtalt dom fra EU domstolen, C-549/14 «Finn Frogne» ble lagt til grunn at en forliksløsning, inngått mellom kontraktspartene, var en vesentlig endring av kontrakt og ulovlig. Kontraktens opprinnelige verdi var betydelig, flere hundre millioner kroner og forliksløsningen gikk ut på at oppdragstakeren kun leverte en liten del av opprinnelig avtalt ytelse som var mange ganger lavere i verdi. EU domstolen fant at det var en vesentlig endring av kontrakten og at andre tilbydere kunne vært interessert i å delta i en konkurranse med et helt annet omfang.
Aktuelle rettskilder
Lov om offentlige anskaffelser, LOA § 4 Grunnleggende prinsipper
LOA §§ 12, 13 og 14 henholdsvis Overtredelsesgebyr, Søksmål om å kjenne en kontrakt uten virkning og avkortning
Forskrift om offentlige anskaffelser, FOA § 11-2 Endringer i kontrakten, FOA § 28-1 og forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene, forsyningsforskriften § 24-1 Endringer som er tillatt
FOA § 19-1 og forsyningsforskriften § 15-1 Kontraktsvilkår
FOA § 28-2 og forsyningsforskriften § 24-2 Vesentlige endringer
FOA § 28-3 og forsyningsforskriften § 24-3 Oppsigelse i særlige tilfeller
NS 8405 punkt 22.1 og NS 8407 punkt 31.1 Retten til å pålegge endringer
