Kan en reguleringsplan uten utnyttingsgrad gi byggerett?

Denne byggeretten, også kalt legalitetsprinsippet
i byggesaksbehandlingen, er nedfelt i plan- og bygningsloven § 21-4 første ledd
første setning:

«Når søknaden er
fullstendig, skal kommunen​ snarest mulig og senest innen den frist som framgår
av § 21-7,​ gi tillatelse​ dersom tiltaket ikke er i strid med bestemmelser
gitt i eller i medhold av denne loven.​»

Prinsippet innebærer at dersom en søknad om
byggetillatelse lovlig skal kunne avslås, må det finnes lovhjemmel for avslaget.
Bygningsmyndighetene står altså ikke fritt til å avslå en byggesøknad på
skjønnsmessig grunnlag.

Sivilombudsmannen har nylig uttalt seg om
byggerettens rekkevidde der planen ikke inneholdt bestemmelse om grad av
utnytting. (Grad av utnytting fastsettes i arealplaner, og er et mål på hvor stort
og hvor mye det kan bygges i et område.)

Saken gjaldt en hytteeier som søkte om
rammetillatelse for et tilbygg. Søknaden ble avslått, under henvisning til kommuneplanens
bestemmelser om krav om reguleringsplan for området. Området var riktignok
regulert, men siden den aktuelle planen ikke inneholdt bestemmelse om grad av
utnytting, mente både kommunen og Fylkesmannen at plankravet ikke var oppfylt.
Det ble blant annet vist til Miljøverndepartementets uttalelse i Planjuss
1/2012 på side 18 om at en plan uten utnyttingsgrad ikke har rettslig virkning
for søknad om byggetillatelse. Det samme er kommet til uttrykk i
forvaltningspraksis og juridisk teori.

Undertegnede
bistod søker med å bringe saken inn for Sivilombudsmannen, som ved sin
behandling gikk imot departementets vurdering. Sivilombudsmannen  uttalte at kravet om at planen må angi
utnyttingsgrad innebærer et inngrep i byggeretten som krever tydelig
rettskildemessig forankring, dvs. en tydeligere lovhjemmel:

«(…) Selv om det
lovteknisk ville vært svært enkelt å få til, slår verken loven eller
forarbeidene fast at dette er et minstekrav til en reguleringsplan som skal gi
grunnlag for bygging. Forarbeidene gir kun uttrykk for at det må være gitt
«rammer» for bruken av arealet. En tydeligere rettskildemessig forankring,
kunne man forvente når et slikt minstekrav betyr en innskrenkning i byggeretten
utover det en søker kan se ved å sette seg inn i en lovlig vedtatt plan. Heller
ikke juridisk litteratur er entydig på dette punktet.

For at en plan skal kunne
være et egnet styringsverktøy og gi forutberegnelighet for borgerne, er det
viktig at rammene for bruken av arealet er gitt. Det er imidlertid vanskelig å
se at det er et absolutt krav om at grad av utnytting må være fastsatt i alle
tilfeller, for at man skal kunne si at planen gir rammer for bruken av arealet.
Ombudsmannen legger på denne bakgrunn til grunn at en plan ikke nødvendigvis må
ha angitt grad av utnytting for å kunne anses som en plan i plan- og bygningslovens
forstand, så lenge rammene for bruken av arealet likevel er tilstrekkelig
klarlagt.»

Sivilombudsmannen uttalte videre at den aktuelle
planen ga tilstrekkelige rammer for bruken av arealet, selv om den manglet
angivelse av grad av utnytting. Blant annet viste planen plasseringen av
hyttene som punktfeste, og det var gitt enkelte føringer om grunnmurs- og
gesimshøyde mv. Samlet fant Sivilombudsmannen at kommunens plankrav måtte anses
oppfylt, og søknaden kunne dermed ikke lovlig avslås på dette grunnlag.

Uttalelsen fra Sivilombudsmannen er en nyttig
påminnelse om byggerettens sentrale stilling i byggesaksbehandlingen, og at
plan- og bygningsloven er ment å være en ”JA-lov”. Dersom byggeretten skal
innskrenkes, må dette skje på en tydelig måte, som skaper forutberegnelighet
for borgerne.

Hele uttalelsen kan leses her.